我国矿产资源勘查开发工作的传统管理体制是建国初期建立，并在30多年勘查开采工作中逐步形成的、其特点是国家对地勘工作实行统一领导、统一计划，国家投资勘查、开发。这种管理方式一直持续到党的十一届三中全会的前夕。1982年，五届人大常委会第23次会议通过决议，将地质部改名为地质矿产部，增加了政府对矿产资源开发利用和保护的监督管理职能。1986年，《中华人民共和国矿产资源法》公布实施，我国矿产资源管理开始走上依法管理的轨道。1988年国务院明确授予地矿部进行矿产资源综合管理和矿产资源开发监督管理等四项政府职能，使我国矿产资源管理工作进入了一个新时期。党的“十四大”以后，我国社会主义市场经济体制的建立，根据国民经济发展规划目标的要求、市场经济条件下矿产资源管理的通常规则和国内外矿产资源的形势，国家进一步完善了矿产资源勘查、开发利用和保护政策，1996年修改了矿产资源法，进一步明确维护矿产资源国家所有制度，对矿产资源实行有偿使用，矿产资源勘查开发实行审批登记和有偿取得探矿权、采矿权，依法转让探矿权、采矿权，以及“十分珍惜，合理利用和保护矿产资源”等一系列促进矿产资源勘查、开发利用的政策，逐步形成了以鼓励矿产资源勘查、开发利用和加强矿产资源保护的矿产资源政策法规体系。 

一、现行矿产资源政策及执行评价

（一）矿产资源勘查、开发政策及执行评价

1.矿产资源勘查、开发政策

我国现行的矿产资源勘查、开发政策主要有：

（1）在矿种上，国家投资仍向能源、铁、锰、金、铜、铅、锌、银、锡、铬、磷、钾、硼和建材非金属等矿种的勘查、开发倾斜。对油气继续实施“稳定东部，发展西部”战略。为了进一步加强油气资源的勘查，增加后备储量，解决石油和天然气勘探资金不足，保证石油天然气稳步增产，财政部于1996年5月21日发布了《财政部关于提高储量有偿使用费提取标准的通知》（财工字[1996]165号），通知规定从1996年1月1日起，原油、天然气储量有偿使用费提取标准分别在现行按产量每吨提取59元和每千立方米20元基础上，提高到80元和40元，所提取的使用费专项用于石油天然气资源勘探开发。

（2）在地区上，国家鼓励投资者到我国中、西部地区勘查开发矿产资源。1997年5月，原国家计委办公厅和原地矿部办公厅联合印发了“关于加强西南三江地区矿产勘查工作的实施意见”，7月，地矿部正式下发了“西南三江资源富集区矿产勘查开发特别计划（1996～2010）”和“西南三江资源富集区矿产勘查开发特别计划1997～1998年工作部署建议”。1997年矿产资源补偿费项目也对西南三江地区矿产勘查进行专项支持，从而推动了这一地区的矿产勘查工作。原地矿部为了更好地吸引外资到中西部地区从事资源勘查开发，组织云南、四川和西藏有关部门编写了三江地区对外招商引资材料，提出“关于加速推进西南三江地区矿产开发与勘查区块对外招商引资的建议”。

（3）原地矿部于1996年还开始组织实施“三项计划，两项工程”。即“第二轮填图计划”、“西南三江特别找矿计划”、“西北地下水资源特别计划”、“矿产勘查跨世纪工程”和“地矿工作信息化工程”。

2.政策执行评价

我国通过实施上述矿产资源勘查、开发政策，取得了一系列可喜的成绩：

（1）“第二轮填图计划”的全面实施，使我国基础性地质工作得到加强，解决了我国一批基础地质问题，特别是边远地区的基础地质问题，为寻找新的找矿远景区提供地质依据。

（2）随着“西北地下水资源特别计划”的顺利开展，我国在塔里木盆地、河西走廊、鄂尔多斯盆地、阿拉善高原和黄土高原等地区找水取得重大突破，解决了部分地区的农牧业用水和人、畜饮水问题，得到了当地政府、群众的赞扬。

（3）“西南三江特别找矿计划”成果显著。德钦地区铜矿、夏塞地区银多金属矿、兰坪地区铅锌银金属矿、澜沧江中南段铜金矿已初步控制达到大型、特大型矿床规模。

（4）“矿产勘查跨世纪工程”取得重要进展。陕甘川地区金矿找矿成果显著，累计探明储量可望达到300吨，矿床远景巨大；华北地台北缘取得铅锌多金属矿找矿突破；“红土型”金矿找矿成果取得重要进展，开发效益好；甘肃文县一陕西宁强地区、北祁连地区、德尔布干北部地区、粤东地区、海南抱伦地区等成矿区带，也都取得了一批可喜的成果。

（二）矿产资源综合利用、保护政策及执行评价

1.矿产资源综合利用、保护政策

为了切实做到综合利用和有效保护矿产资源，国务院和各有关部门于1996年和1997年两年间，发布了一系列政策性文件：

  （1）国务院于1995年12月11日下发了《国务院关于整顿矿业秩序维护国家对矿产资源所有权的通知》（国发[1995] 33号），就全国范围内开展矿业秩序的治理整顿工作作出了专门规定。

（2）1996年7月18日原国家经贸委发布了《关于印发（“九五”资源节约综合利用工作纲要）的通知》（国经贸资[1996] 483号），通知确定了“九五”资源节约综合利用的指导思想、主要目标和主要措施。

（3）1996年8月31日《国务院批转国家经贸委等部门（关于进一步开展资源综合利用意见）的通知》（国发[1996] 36号），通知规定了资源综合利用的范围，加强资源综合利用开发和合理利用、防止资源浪费和环境污染、享受优惠政策的范围等。

（4）1996年11月28日原国家计委、国家经贸委、财政部和国家税务总局联合发布了《关于印发（资源综合利用目录（修订））的通知》（国经贸资[1996] 809号），通知规定了享受优惠政策的各类矿产综合利用目录。

（5）1997年原国家计划委员会颁布了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》，目录提出：国家对矿产资源的工作实行“综合勘探，综合评价，综合开采，综合利用”的方针；国家鼓励企业积极开展资源综合利用，对综合利用资源的生产和建设项目，实行优惠政策；节约能源、降低能耗的政策：对节能项目，国家实行扶持和贷款优惠利率政策，国家严格限制高能耗新建项目的发展，并课以30％的固定资产投资方向调节税。

（6）原煤炭工业部、原国家经贸委、原劳动部、原地矿部、原监察部、原中华全国总工会于1997年5月29日联合下发了《关于依法整顿煤炭生产秩序的通知》（煤办字[1997]第285号），通知明确了煤炭生产秩序整顿的指导思想及原则、整顿的范围、重点和要求等内容。

（7）财政部和国家税务总局于1996年2月16日发布了《关于继续对部分资源综合利用产品等实行增值税优惠政策的通知》（财税字[1996] 20号），通知规定：对企业生产的原料中掺有不少于30％的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣的建材产品和对企业利用废液（渣）生产的黄金、白银，按照现行对黄金、白银生产的税收政策免征增值税。

2.政策执行评价

我国发布的一系列矿产资源的综合利用政策已取得较为明显的效果。

为了切实保护矿产资源，原地矿部根据《国务院关于整顿矿业秩序维护国家对矿产资源所有权的通知》精神，于1996年组织各有关部门在全国范围内开展矿业秩序的治理整顿工作，经过一年左右时间认真、艰苦、细致的治理整顿，我国矿业秩序有了明显好转，基本达到了治理要求和有效地保护矿产资源的目的。

（三）利用两种资源、两个市场政策和执行评价

1.利用两种资源、两个市场政策

目前，全球经济一体化趋势日益发展，为弥补国内资源不足，我国正在推行“利用两种资源、两个市场”的战略。为此，国家制订和执行下列的矿产资源政策：

（1）国家不鼓励国内紧缺的大宗资源性产品出口，逐步减少初级产品和能耗高的产品出口，有些将要限制和禁止出口。对有关国计民生的大宗商品和紧缺矿产品分别制定有按计划出口、限制出口、禁止出口政策。

（2）适度进口矿产品政策和限制部分矿产品出口政策。对部分重要矿产品实行优惠进口税率和免征进口税政策，免税进口矿产品有稀土金属矿、铁矿、锰矿、铜矿、镍矿、铝矿、铝土矿、锌矿、锡矿、铬矿、钨矿等。对天然石料、大理石、花岗石等非金属矿产品实行高进口税率政策，以限制进口。对钨、锡、锑产品及其冶炼产品和部分稀土矿产品实行出口许可证制度。

（3）鼓励国内企业到国外进行矿产资源勘查开发。由原全国矿产资源委员会组织的风险勘探开发国外矿产资源实施方案，经资源委第三、五次全体会议讨论研究，1997年报送中央财经领导小组，有关部门正积极推进此项工作。

2.政策执行评价

我国进行国外资源风险勘探开发工作虽已起步，但规模不大。目前，我国到国外开展矿产资源风险勘探开发石油年产量已近100万吨，另有一些新的项目正在开展；铁矿石年产量达1000万吨，产地是澳大利亚和秘鲁等，设计年生产能力可达1500万吨。其他矿产的国外风险勘探和开发还未形成一定规模。据不完全统计，原地矿部系统已有山东、广西、河南、浙江、云南、江西、河北、江苏、安徽、四川、甘肃、新疆等省（自治区）局组织到玻利维亚、秘鲁、澳大利亚、马来西亚、柬埔寨、泰国、老挝、印度、苏丹、马里、加纳、坦桑尼亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯坦等国就金矿、钾盐、铁矿等矿产的勘查开发进行相应的地质工作。

（四）鼓励外商来华投资勘查开发矿资源政策和执行评价

l、鼓励外商来华投资勘查开发矿产资源政策

我国近2年鼓励外商来华投资勘查开发矿产资源政策主要有：

（1）1997年国务院批准了《外商投资产业指导目录》，规定了外商依法投资勘查、开发矿产资源的范围。《目录》规定鼓励外商投资煤炭工业、黑色冶金工业、有色金属工业、石油化工业、建材、非金属矿制品工业等与矿产资源相关行业；限制外商投资石油化工业中500万吨以下炼油厂、钡盐和钛白粉的生产，以及有色金属工业中的铜、铝加工和贵金属、钨、锡、锑、稀土矿产开采、选矿、冶炼等矿产资源有关行业；禁止外商投资放射性矿产、硼镁石、天青石开采及加工。

（2）为了吸引和鼓励外商来华投资开发我国煤层气资源，财政部和国家税务总局于1996年7月5日联合下发了《关于外国石油公司参与煤层气开发所适用税收政策问题的通知》（财税字[1996] 62号），通知明确了外商来华投资一系列优惠政策。

2.政策执行评价

我国鼓励外商来华投资勘查开发矿产资源政策实施已取得了可喜的成绩。据初步统计，截止1996年，仅原地矿部就已有21个省、区、市地勘局有引资勘查开发矿产资源合作、合资项目71个，有较大进展项目23个。签订引资合同、协议和意向书共60份，协议金额达到12775.5万美元，已到位的外资金额1336.6万美元。合作勘查开发的矿种主要有金、金刚石、铜矿、铅锌矿、铝土矿、高岭土、方解石、硅灰石、花岗岩等十余种矿产。其中金矿、含金多金属矿和金刚石勘查开发项目54个，占全部项目的76％，是合作勘查开发的主要矿种。与地矿部门保持接触的外国公司已有52家，正式合作的22家，其中包括具有相当经济实力和技术力量的世界著名矿业公司。1997年地矿部引进矿产勘查、开发外资到位金额1144万美元，有49个项目投入运行。

但是，目前矿业投资环境仍有待于进一步改善，特别是法律保护环境，新修改的矿产资源法及配套法规刚开始实施，外商来华投资项目管理不规范，程序复杂，有些地方执行政策法规有随意性。由于上述因素和世界经济及矿业市场的变化，致使外商来中国投资勘查开发矿产资源的项目大多处于勘探阶段，等待机遇。当前，急需制定外商来华投资勘查开发矿产资源的透明度的程序性规定。

二、新形势下矿产资源法规体系的完善

（一）中国矿产资源法规体系的建立与构成

矿产资源法规体系是指调整人们在从事矿产资源勘查、开发活动和地质环境保护、治理活动中产生的社会关系和权利义务关系的行为规范的总和。自从党的十一届三中全会以来，中国矿产资源法规体系，经过10多年的立法实践，已形成了包括由法律、行政法规、地方性法规、部门规章及法律适用解释等不同效力层次法规组成的基本框架。新中国第一部矿产资源法于1986年公布并实施。这部法律的诞生，结束了新中国成立以来矿产资源勘查、开采活动和合理利用、保护无法可依的历史。为了适应社会主义市场经济体制的发展需要，在认真总结10年来我国矿业发展实践和矿产资源法制建设正反两方面经验的基础上，1996年修改并重新公布了矿产资源法。这是对我国矿产资源法制建设的一次重要的修改完善。根据矿产资源法的规定和授权，自1986年以来，由国务院发布或者经国务院批准由主管部门发布的行政法规30余件，其中包括《中华人民共和国矿产资源法实施细则》、《矿产资源补偿费征收管理规定》、《中华人民共和国资源税暂行条例》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《矿产资源监督管理暂行办法》和《全国地质资料汇交管理办法》等；国务院地质矿产及其他有关主管部门共颁布部门规章及规范性文件80余件，包括《矿产资源勘查成果登记管理办法》、《全国地质资料汇交管理办法实施细则》、《矿产储量登记统计管理暂行办法》、《矿产督察员工作暂行办法》、《违反矿产资源法规行政处罚办法》等；各省、自治区、直辖市依照矿产资源法的授权，先后以地方人大或其常委会或政府名义制定了地方性法规、规章140余件；由全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制局及各有关部门作出的法律、法规的适用解释和有关问题函复70余件。所有这些法律、法规从内容上确立了我国矿产资源管理的基本法律制度，包括矿产资源所有权制度、矿业权管理制度、矿产资源有偿开采制度、矿产开发利用监督管理制度、地质资料汇交制度、矿产储量审批制度、矿产储量登记统计制度等，构成了我国矿产资源法规体系的基本框架。

（二）修正后的矿产资源法实施

《中华人民共和国矿产资源法》是我国全面调整矿产资源勘查、开采活动各种社会经济关系的基本法律，是中国矿产资源法律、法规体系的核心。经过十年的实践，为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，进一步调整矿产资源勘查、开采过程中的各种经济关系，加强对矿产资源勘查、开采的监督管理，治理整顿矿业秩序，1996年8月29日，八届人大常委会第二十一次会议审议通过了《关于修改<中华人民共和国矿产资源法>的决定》。这次修改是对我国矿业法律制度进行的一次重要的修改完善，具有极其重要的、深远的意义。

1.改革矿业权管理制度，建立适应社会主义市场经济体制需要的矿业权法律制度体系

（l）确立了探矿权、采矿权管理的基本法律制度。

（2）建立了探矿权、采矿权有偿取得和依法转让的法律制度。

（3）改革原有的开采矿产资源的审批、颁发采矿许可证程序，保障采矿权人的合法权利。

（4）确立了探矿权人有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权的权利的法律原则。

（5）强化了矿业权的排他性。

2.强化执法力度，治理整顿矿业秩序合理利用和保护矿产资源

（1）进一步明确了各级人民政府维护矿业秩序的法定责任。新矿产资源法第三条第二款规定“各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作”。

（2）肯定了县级以上人民政府负责地质矿产管理机构的行政执法主体地位。

（3）加强了执法监督机制。

（4）加大了对矿业活动中违法犯罪行为的处罚力度。

3.新矿产资源法的实施

从1997年1月1日起，新的矿产资源法正式开始实施。为使新矿产资源法得到有效实施，原地矿部和全国各级地矿主管部门从多方面入手，作了大量深入细致的工作：一是加强新的矿产资源法的宣传、培训工作；二是加紧有关配套法规的制定和完善；三是在矿产资源法的整个修改过程中，下大力气进行了全国范围内的矿业秩序治理整顿工作；四是在全国范围内普遍进行建章立制、完善矿业管理责任制。

（1）加强矿产资源法的宣传和培训工作，使新矿产资源法得到有效实施。

（2）不断完善配套法规建设，切实加强矿业权管理工作。在立法方面，为配合修改后的矿产资源法所建立的新的矿业权管理制度，重点推进了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等行政法规的制定。国务院已于1998年2月发布实施。

（3）进一步巩固和扩大矿业秩序整顿成果。

针对多年来存在的矿业秩序混乱的问题，国务院于1995年12月11日以国发[1995] 33号文下发了关于整顿矿业秩序维护国家对矿产资源所有权的通知，就在全国范围内开展矿业秩序的治理整顿工作作出了专门规定。各级政府和地矿部门严格执法，打击了一批违法犯罪分子，使广大干部群众和不少矿山企业受到了正反两方面的教育，法制观念大为增强。仅据北京等12个省（自治区、市）统计，有7442个矿山企业或个体采矿补办了采矿登记和有关手续，共补交资源补偿费2732.15万元。据全国23个省（自治区、市）统计，在查出的非法无证开采矿山31111个中，已处理26732个，达85.9％；限期停产整顿矿山6594个；越层越界开采3099个，已处理2859个，占95％。通过治理整顿，全国范围内的矿业秩序已有明显改善。1997年2月19日地矿部向各省、自治区、直辖市人民政府发出了《地矿部关于贯彻实施<矿产资源法> 进一步整顿和维护矿业秩序的通知》，要求各地区结合本地实际，制定出2至3年内实现矿业秩序根本好转的规划和方案。

（4）在全国范围内普遍进行建章立制、完善矿业管理责任制。

（三）三个配套法规的改革完善

根据新矿产资源法的要求，为了细化矿产资源法的基本法律制度和法律原则，提高依法办事的规范性和可操作性，进一步维护矿产资源的国家所有权，保证矿产资源的合理开发利用和保护，国务院制定发布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》以及《探矿权采矿权转让管理办法》三个配套法规。这是我国矿业领域极为重要的行政法规，将与矿产资源法共同构筑我国矿产资源法制建设的新框架。

1.探矿权管理法律制度

《矿产资源勘查区块登记管理办法》（以下简称勘查登记办法）是继矿产资源法确立探矿权管理的基本法律原则和基本法律制度后，对我国探矿权法律制度作出的比较全面、完善的规定。

（l）建立了统一的区块登记管理制度。

（2）勘查登记办法建立了全国范围内探矿权的审批登记和监督管理体制。

（3）勘查登记办法明确规定了其管辖的范围和生效时间。

（4）规定了探矿权人的主体地位。

（5）对探矿权人设定了相应的权利和义务。

（6）探矿权的有偿取得。

（7）强化了执法力度。

2.采矿权管理法律制度

《矿产资源开采登记管理办法》（以下简称采矿登记办法）是我国管理采矿权的专门性法规。它围绕矿产资源属于国家所有的基本法律原则，明确了采矿权管理的法律制度：

（1）采矿登记办法明确规定了管辖的范围。

（2）采矿登记办法确立了四级审批原则。即按照矿产资源重要程度和矿种的不同由国务院、省（自治区、直辖市）、市（地）及县等四级地矿行政管理机关负责矿产资源开采的审批登记或登记工作，并颁发采矿许可证。

（3）建立了开采权的有偿取得和转让制度。

（4）改变了矿山企业分类管理制度。

（5）规定了采矿许可证的有效期限。

（6）对违法行为规定了明确的法律责任。

3.探矿权、采矿权转让制度的建立

探矿权、采矿权（简称矿业权）转让制度的建立是将市场机制引入我国矿业经济的根本措施，也是深化我国矿业经济体制改革、加速对外开放、振兴我国矿业经济的必由之路。《探矿权、采矿权转让管理办法》（以下简称转让管理办法）第一次以专门立法的形式对我国矿业权的转让作了具体而明确的规定。其主要内容如下：

（1）确定了转让管理办法的调整范围。

（2）规定了矿业权转让的审批机关及其职权划分。

（3）明确规定了矿业权转让的条件。

（4）建立了矿业权转让的程序。

（5）对违法行为规定了明确的法律责任。

（四）加快立法完善矿产资源管理制度

矿产资源法的修改，改变了现行的探矿权、采矿权管理体制，建立了适应社会主义市场经济体制要求的探矿权、采矿权有偿取得和依法转让的法律制度，与三个配套法规一起共同构筑了我国矿产资源管理法制建设的新框架。而原已实施的矿产资源法的其他配套行政法规和部门规章尚需根据新的法律规定以及社会主义市场经济体制和改革开放的要求，进行修改和完善，亟需针对矿产资源法所确立的基本原则、基本法律制度进行细化。尽快对它们进行修定，同样是完善矿产资源法规体系的重要任务。

（1）矿产储量评审认定制度。

（2）地质资料汇交管理制度。

（3）矿产储量登记统计管理制度。

（4）矿产资源有偿开采制度。

（5）矿产资源开发监督管理法律制度。

（五）其它相关法律、法规制度的完善

1.建立完善我国矿产资源规划制度

矿产资源是国民经济和社会发展的物质基础。我国矿产资源总量大，但人均占有量少，“保护矿产资源，节约合理利用资源”是我国的一项基本国策。为了维护矿产资源国家所有权益，加强国家对矿产资源开发利用的宏观调控，协调各部门、各地区对矿产资源的需求，节约、合理利用我国有限的矿产资源，保障国民经济持续、快速、健康发展，1994～1997年，原地矿部在国家计委的支持下，遵照《中华人民共和国矿产资源法》及其实施细则的有关规定，依据中共中央十四届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》和八届人大四次会议批准的《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，组织国务院有关主管部门和各省、自治区、直辖市人民政府，编制了《1996～2010年全国矿产资源规划（草案）》，于1997年上报国务院审批。随着改革的深入，现行的规划制度和办法有待进一步完善。

2.对外合作勘查开采石油资源条例的修改

对外合作勘查开采石油资源条例是矿产资源法的重要配套法规。我国吸引外商投资勘查开采石油、天然气资源起步较早，1982年1月30日，国务院发布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，推动了海洋石油对外合作；1993年10月7日国务院发布《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》，进一步为对外合作开采陆上石油资源创造了法制环境。但是，随着改革开放的深化和矿产资源法的修正，为了既维护矿产资源国家所有的权益，又有利于促进对外合作，国务院决定，将以上两个条例修改合并为一个法规——《中华人民共和国对外合作勘查开采石油资源条例》。目前，该法规修改工作经多次论证，已基本定稿，待国务院审批，新部成立后有否变化要确认一下。

3.完善外商到我国进行矿业投资的有关法律、法规制度

近年来，面对国际经济和矿业激烈竞争的形势，我国在改善矿业法律环境、理顺矿业管理体制等方面做了许多积极的工作，为矿业对外开放、吸引外资创造了良好的条件。

（选自中华人民共和国国土资源部《中国矿产资源报告》）